Provérbios 362 - Quando uma porta se fecha, outra se abre. Mas, muitas vezes, nós ficamos tanto tempo olhando, tristes, para a porta fechada que nem notamos que se abriu outra para nós.

Alexander Graham Bell

Segundo Questionário

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Categoria: Direito Financeiro
Criado em Domingo, 11 Junho 2017 Data de publicação Escrito por Assis

SEGUNDO QUESTIONÁRIO

Responda às seguintes questões:

1a. Qual é a natureza jurídica do orçamento público?

R:Há divergência na doutrina, havendo alguns que entendem ser mero ato administrativo, enquanto outros acreditam ser lei meramente formal ou formal e material.

Na minha humilde opinião, dado que há todo o processo legislativo e executivo de elaboração e discussão, não há que se falar em mero ato administrativo.

Noutro giro, mesmo sendo lei que apenas autoriza a aplicação de recursos, pendendo de atos administrativos para sua consecuação, ainda assim não se pode falar em lei meramente formal, posto que todas as leis demandam atuação administrativa em algum nível para serem efetivamente aplicadas.

Portanto, ao meu ver, a natureza do orçamento seria tanto de lei formal, dado que apenas autoriza a aplicação de recursos, sem disponibilizá-los automaticamente, mas também de lei material, posto que tem efeitos concretos imediatos, como o de alocar recursos e definir limites de aplicação para órgãos, poderes etc, ainda que pendentes de implementação por outros atos infralegais.

2a. Em que a lei de diretrizes orçamentárias difere da lei do orçamento anual?

R: A LDO não detalha as despesas e receitas, apenas fixa os limites para cada Poder. Ademais, sua vigência se estende, em tese, de julho de um ano até dezembro do ano seguinte, enquanto que a LOA, em tese, vige de janeiro a dezembro do ano a que se refere.

A LDO também faz a “ponte” entre o PPA e a LOA ao definir prioridades e metas para o exercício subsequente, orientando a elaboração da LOA para que tenha esse direcionamento.

Também merece destaque a determinação para que a LDO disponha sobre alterações na legislação tributária e para estabelecer a política de aplicação das agências de fomento.

Por fim, no que tange à LDO, vale ressaltar as outras determinações legais, em especial as prescritas pela LRF, como a elaboração de anexos de metas e riscos fiscais, dentre outros institutos.

Já a LOA trata quase que exclusivamente de matéria financeira, como a fixação e detalhamento da despesa e da previsão da receita.

3a. Quais são as especificidades dos aspectos político e econômico do orçamento?

R: O aspecto político define quais serão as prioridades da administração pública para o exercício referente ao orçamento. Quando o administrador elege alguns programas para receber recursos em detrimento de outros estará fazendo um juízo político sobre as prioridades de sua gestão. Como exemplo temos a escolha discricionária sobre alocar recursos para construir um hospital ou uma escola. Ambos são necessários e louváveis, mas como, por definição, os recursos são escassos e as demandas infinitas, o administrador, em uma decisão política, definirá qual será o prijeto agraciado com recursos.

Já o aspecto econômico do orçamento traz o conceito de estado como gerador de demanda agregada na economia. A alocação de recursos no orçamento definirá o esforço nacional para a produção e a tributação necessária para atingir tal objetivo. O exemplo mais claro é o da escolha entre deprimir a demanda, por meio de contingenciamento da execução orçamentária, normalmente com vistas a conter surtos inflacionários, ou a expansão da demanda, com o afrouxamento fiscal representado por liberação de verbas orçamentárias com vistas, normalmente, ao estímulo econômico nacional.

4a. O que caracteriza o princípio da unidade orçamentária?

R: O princípio da unidade orçamentária prescreve que a lei de meios deve ser única dentro do mesmo ente federado. Todas as alterações no orçamento do ano devem ser feitas por meio de leis que incluam suas disposições na LOA.

Esse princípio não exclui a possibilidade de desmembramento interno da LOA, como ocorre no Brasil, uma vez que a peça única orçamentária é subdividida internamente em orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridades social. Ou seja, a despeito de serem chamados de orçamentos, na verdade são meras divisões internas para simplificação da peça orçamentária.

5a. Estabeleça a distinção entre os princípios orçamentários da universalidade e da exclusividade.

R: O princípio da universalidade prevê que todas as receitas e despesas de um exercício financeiro devem estar previstos ou fixados na LOA, sem exceção. Daí decorre o princípio do orçamento bruto, que veda a compensação entre receitas e despesas para demonstrar apenas os saldos, ou seja, os valores devem vir em seus totais.

Já o princípio da exclusividade veda a inclusão de matéria não financeira na peça orçamentária. Esse princípio visa impedir a inclusão dos chamados “rabilongos”, matéria não financeira que eram inseridas no orçamento por parlamentares que buscavam aproveitar-se da celeridade de tramitação da lei de orçamento.

6a. No Brasil, como são elaboradas as leis orçamentárias?

R: Em nível federal, no primeiro ano do mandato do Presidente da República - PR, este envia projeto de lei do Plano Plurianual - PPA - ao Congresso Nacional - CN. Esse plano estabelecerá o plano de governo para os 4 anos subsequentes ao do envio da proposta.

A partir daí, a cada ano o PR envia um projeto de Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO - ao CN. essa lei fará a ligação entre o PPA e o orçamento anual, estabelecendo quais serão as prioridades para a execução do orçamento, além de definir limites para a elaboração e execução orçamentárias, além de determinar regras para a plicação dos recursos, obedecendo aos ditames da CF e da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.

Aapós a aprovação da LDO, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, solicita as propostas orçamentárias de todas as unidades gestoras de todos os poderes da União, dentro dos limites definidos na LDO.

A partir daí o MPOG consolida as propostas e encaminha o pré-projeto de Lei Orçamentária Anual - LOA - ao PR para que envie o projeto de LOA ao CN.

A etapa legislativa demanda pareceres e discussões na Comissão Mista Permanente de Orçamento e Finanças, que poderá criar subcomissões para análise da proposta e das emendas parlamentares. Aprovado o projeto de LOA pelo CN em sessão conjunta, este é encaminho ao PR para sanção.

No decorrer do ano pode haver a necessidade de créditos suplementares, especiais e extraordinários. Como o princípio da legalidade orçamentária determina que apenas lei disporá sobre os orçamentos, há necessidade de envio de projetos de créditos adicionais ao CN, ou a edição de medidas provisórias que serão apreciadas pelo legislativo.

7a. Relativamente à execução do orçamento, que etapas devem observadas na realização da despesa?

R: A primeira etapa é o empenho, que é a “reserva” de uma parte da dotação orçamentária para pagar uma despesa que ainda será executada.

A segunda etapa consiste na liquidação, que é a efetiva entrega do produto ou serviço ao ente público, que gera para o estado a obrigação de pagamento.

A terceira e última etapa é a do pagamento,  quando ocorre o efetivo dispêndio do recurso financeiro em razão da entrega de numerário ao contratado que prestou o serviço ou entregou o produto.

8a. Como se realiza o controle da execução orçamentária?

R: O controle da execução orçamentária será prévio, concomitante e posterior.

Prévio pois há diversos dispositivos legais e constitucionais que devem ser obedecidos para a elaboração do orçamento, como as disposições da LRF, da Lei n. 4.320/1964, do PPA e da LDO vigentes etc. Um exemplo clássico é o do controle, pelo MPOG, dos limites orçamentários definidos pela LDO quando da consolidação das propostas setoriais.

Concomitante, pois a execução do orçamento é acompanhada, pari passu pelos órgãos de controle, sejam os internos, sejam os externos, conforme determina o art. 70 da CF.

Como exemplo, a LRF veio reforçar essas determinações, definindo até obrigatoriedade de o Poder Executivo encaminhar quadrimestralmente a avaliação do cumprimento de metas fiscais perante a casa legislativa, isso sem falar nos demais relatórios que os órgãos precisam apresentar, como o de gestão fiscal e o de execução orçamentária, etc.

Posterior quando ocorre o julgamento de contas pelos órgãos de controle. Como exemplo o julgamento do PR pelo CN mediante parecer prévio do TCU. Dos demais órgãos cabe ao próprio TCU julgar as contas dos administradores, conforme expresso no art. 71, inciso II da Constituição Federal.

9a. Quais são as possíveis vantagens e desvantagens do atual modelo do processo de escolha dos membros dos tribunais de contas no Brasil?

R: Dos 9 ministros do TCU, 6 são indicados pelo Congresso Nacional. Logo, há um corporativismo que tende a indicar pessoas que atendam aos interesses dos parlamentares.

Os outros 3 serão indicados pelo Presidente da República, sendo 1 entre os auditores do próprio TCU, outro entre os Procuradores do MP junto ao TCU, e o último de livre nomeação.

Este último é o problema, uma vez que o TCU é quem acompanha a atividade administrativa do Presidente da República. Por isso, há o risco de o Presidente escolher alguém que seja leniente com as irregularidades de quem o indicou.

10a. Quais são as principais atribuições do Tribunal de Contas da União?

R: O TCU atua como auxiliar do Congresso Nacional na fiscalização, controle, acompanhamento e outras atuação para assegurar a boa aplicação dos recursos públicos.

Para realizar essa tarefa, a Constituição Federal elencou diversas atuações a cargo do TCU, como apreciar anualmente as contas do Presidente da República, mediante parecer prévio, a ser enviado ao Congresso Nacional; julgar contas de outros administradores que ordenem despesas e aufiram receitas de competência da União; fiscalizar a execução orçamentária dos entes da União etc.

11a. Que é e qual é a importância do crédito público?

R: Crédito público é, grosso modo, “o dinheiro que o setor público pega emprestado” do setor privado ou de outros entes públicos, nacionais ou não. Em regra esse empréstimo se dá mediante a venda de títulos públicos pelo Estado com promessa de resgate do valor de face mais remuneração, que pode ser uma taxa de juros pré-fixada como a SELIC, ou uma taxa pós-fixada, como o câmbio ou a inflação.

O crédito público tem diversas funções na economia do país. A primordial seria a de prover disponibilidade de caixa para o setor público fazer frente às suas despesas, uma vez que as receitas não acompanham temporalmente nem quantitativamente as despesas.

Já em termos de demanda, o crédito público serviria como regulador do fluxo de capital em uma nação, com a disponibilização ou o represamento de moeda conforme a política creditícia, em especial a definição de taxas de juros.

12a. Estabeleça a distinção entre dívida pública fundada e dívida pública flutuante.

R: A dívida pública fundada é a que tem prazo de exigibilidade superior a 12 meses. Seria o caso de títulos do tesouro com vencimento além de 12 meses.

Já a dívida pública flutuante seria a dívida contraída por período curto de tempo. Conforme a lei n. 4.320/1964, seria os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida, os serviços da dívida a pagar, os depósitos e os débitos de tesouraria. Logo, a parte da dívida fundada que é destacada para ser paga no ano corrente é considerada dívida flutuante.

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